O enquadramento dos gestores dos sindicatos, federações e confederações de trabalhadores e das centrais sindicais na jurisdição do TCU era um tema muito pouco discutido até o recente veto do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao art. 6º do Projeto de Lei (PL) nº 1.990, de 2007, cuja aprovação resultou na Lei nº 11.648, de 2008, que dispõe sobre o reconhecimento formal das centrais sindicais para os fins que especifica, altera a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e dá outras  providências.

Antes de tratar da matéria, frisa-se que, atualmente, os sindicatos, federações e confederações de trabalhadores e as centrais sindicais não prestam contas ao TCU da aplicação dos valores que recebem em virtude da cobrança das contribuições de interesse das categorias profissionais. O TCU não exerce fiscalização regular sobre as entidades sindicais ou elas lhe prestam contas ordinárias. Todavia, há fiscalização tópica sobre a aplicação dos recursos repassados por meio de convênios ou ajustes similares.

As idéias a seguir são resultado de exercício hermenêutico do autor. Trata-se de convicção pessoal que, como sempre, está aberta ao contraditório.

 Continuando em preliminar, o tema ainda não foi objeto de discussão jurisprudencial relevante, em que pese a importância da matéria. Até o momento da imposição do veto presidencial ao art. 6º do PL nº 1.990, de 2007, também não havia discussão legislativa ou doutrinária importante quanto à necessidade de as entidades sindicais prestarem contas ao TCU.

Na Mensagem de Veto nº 139, de 31 de março de 2008, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva informou que o veto foi motivado por inconstitucionalidade do comando no referido artigo, que tinha a seguinte redação:

Art. 6º Os sindicatos, as federações e as confederações das categorias econômicas ou profissionais ou das profissões liberais, e as centrais sindicais, deverão prestar contas ao Tribunal de Contas da União sobre a aplicação dos recursos provenientes das contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, de que trata o art. 149 da Constituição Federal, e de outros recursos públicos que porventura venham a receber.

De acordo com o chefe do Executivo federal, a obrigatoriedade dos sindicatos, das federações, das confederações e das centrais sindicais prestarem contas ao Tribunal de Contas da União sobre a aplicação dos recursos provenientes da contribuição sindical é inconstitucional “porque a Constituição veda ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical, em face o princípio da autonomia sindical, o qual sustenta a garantia de autogestão às organizações associativas e sindicais”.

A minha convicção é de que o veto foi equivocado, pois destoa do ordenamento jurídico, pelo qual as contas deveriam ser prestadas, desde sempre.

Diante das razões apresentadas na Mensagem de Veto, trata-se do que a doutrina classifica como veto jurídico[1], pois o Presidente da República considerou inconstitucional o dispositivo vetado.

A matéria objeto do veto é delicada e, apenas aparentemente, há conflito entre dois comandos constitucionais. O primeiro deles é o de que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos tem o dever de prestar contas (art. 70, caput, da CF). O outro é o que veda ao Poder Público interferir e intervir na organização sindical (art. 8º, caput e inciso I, da CF).

Temos a firme convicção do desacerto do veto, bem como de que a livre associação sindical e a vedação à intervenção nas organizações sindicais não podem ser erigidas como obstáculo à fiscalização da boa e regular aplicação dos recursos públicos pelos órgãos governamentais competentes.

As contribuições sindicais são exações de natureza tributária, previstas no art. 149 da Constituição Federal e arrecadadas de forma compulsória, em submissão ao Poder de Império do Estado. Via de conseqüência, os recursos sobre os quais versa o vetado art. 6º do Projeto de Lei nº 1.990, de 2007, são indiscutivelmente públicos. Portanto, não prevalece a idéia de que sejam recursos privados, de propriedade de sindicatos, federações e confederações de trabalhadores e das centrais sindicais.

Apenas a título de informação, pois não se trata do atual objeto de estudo, o Poder Público pode, ainda, destinar outros recursos às entidades sindicais, mas essa destinação, que pode decorrer da lei, bem como de convênios ou ajustes congêneres, nunca terá o condão de desnaturá-los de seu caráter público.

Reafirma-se a impossibilidade de os valores recebidos do Estado pelas entidades sindicais serem recursos privados. Eles são, na verdade, recursos públicos confiados a essas instituições, que devem aplicá-los de acordo com a lei, no desempenho de suas atividades essenciais e segundo o melhor interesse dos trabalhadores.

Os trabalhadores são obrigados a contribuir com um dia de salário por ano. O não-pagamento da contribuição sindical autoriza a inscrição do crédito tributário em dívida ativa e a execução forçada. Portanto, não há como confundir a contribuição sindical com valores graciosamente recebidos pelos sindicatos e centrais sindicais, bem como com os que esses organismos recebem em decorrência de acordos nos quais eles e seus afiliados, respeitado o ordenamento jurídico, exercem o livre e inalienável direito de contratar. Por exemplo, o inciso IV do art. 8º autoriza à assembléia geral fixar uma contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva. Referida contribuição independe da exação de natureza tributária, que é a contribuição prevista em lei.

Sérgio Pinto Martins[2] é cirúrgico ao enfocar os aspectos da autonomia sindical. Em apertada síntese, são apresentadas como seus elementos essenciais: a liberdade de para se auto-organizar e a livre eleição de seus representantes.

Constatada a natureza pública dos recursos recebidos do Poder Público pela organização sindical, cumpre lembrar que o titular do controle externo é o Congresso Nacional, que o exerce com o auxílio do TCU, a quem compete julgar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, assim como daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, da CF).

A mera constatação de que os dois dispositivos em aparente conflito estão na Carta Política, somada às competências constitucionalmente definidas para o TCU, demonstra que a discussão quanto à fiscalização sobre os recursos objeto do veto empreendido pelo chefe do Poder Executivo federal não se desenvolve no nível infraconstitucional. Em outras palavras, o veto não tem o condão de afetar as competências do órgão técnico de contas federal quanto à fiscalização da aplicação desses recursos. Cabe estudar se a Constituição autoriza ou não a fiscalização pela Corte de Contas.

Impende, portanto, confrontar os dispositivos constitucionais para conformar os seus alcances, no que tange aos recursos repassados às entidades sindicais. Tais dispositivos abrigam princípios a serem seguidos no ordenamento jurídico.

Os critérios para solucionar conflitos entre as regras são: o cronológico (lex posteriori derrogat priori), o hierárquico (lex superior derrogat inferiori) e o da especialidade (lex especialis derrogat generali), havendo casos em que não poderão ser aplicados tais fundamentos, a exemplo de leis contemporâneas, de mesmo nível e ambas gerais, quando então deverá o intérprete valer-se de outros fundamentos hermenêuticos.

Quanto aos princípios, a solução das colisões não se dá por meio de juízo de validade, mas de concordância prática e de ponderação. Considerando que os princípios envolvem valores, deverá o intérprete-aplicador, no caso concreto, optar pelo que melhor tratamento der ao caso.

Não há que considerar invalidade de nenhum dos princípios colidentes, porém um deles cederá em favor do outro que incidirá, ou ambos serão aplicados atenuadamente.

Em face das considerações feitas, a possibilidade de se fiscalizar a aplicação dos recursos públicos entregues a sindicatos, federações, confederações de trabalhadores e a centrais sindicais resolve-se pela confrontação do princípio da prestação de contas com o da não-intervenção estatal na organização sindical.

O inciso I do art. 8º da Constituição veda a interferência e a intervenção do Poder Público na organização sindical. No entanto, outras regras constitucionais criam restrições a essa organização. Portanto, o Estado está impedido de nela intervir, mas é descabido pensar em impedimento a que a própria Lei Magna estabeleça limitações à organização sindical. Basta olhar o inciso II do mesmo art. 8º, que veda “a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município”. Essa vedação, inclusive, impede a ratificação pelo Brasil da Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que estabelece o direito de todos os trabalhadores e empregadores criarem ou se filiarem a organizações que considerem “convenientes, sem prévia autorização”. O texto também traz garantias para o livre funcionamento dessas organizações, “sem ingerência das autoridades públicas”. Em tempo, a mesma OIT afirma que a exigência em lei da contribuição sindical é antagônica ao princípio da liberdade sindical. Pinto Martins observa:

Dentro da idéia de liberdade sindical, não é função do Estado ficar assegurando receitas ao sindicato, principalmente por intermédio de contribuição imposta por lei, embora seja dever do sindicato colaborar com o Estado nas questões trabalhistas, como prevê a alínea d, do art. 513, da CLT. As receitas do sindicato devem advir, porém, da contribuição dos associados e de contribuições extraordinárias decorrentes de a agremiação ter participado das negociações coletivas e de ter incorrido em custos em função disso. O sindicato deve manter-se por conta própria, prestando bons serviços aos associados e não recebendo contribuições que são compulsórias ou preestabelecidas pelo Estado por intermédio de lei.[3]

O mesmo constituinte originário que estabeleceu algumas limitações diretas à organização sindical determinou, imperativamente, a inafastável obrigação de prestar contas da utilização dos recursos públicos. Salvo melhor juízo, essa é uma limitação indireta, contida na redação original, e ainda vigente, da Constituição Cidadã de 1988.

Ao se colocar face-a-face o princípio republicano da prestação de contas e o da não-intervenção do Poder Público na organização das entidades sindicais, não resta dúvida a este autor da necessária prevalência do primeiro. É inadmissível excluir da fiscalização um recurso que é público. O constituinte conferiu à organização sindical a possibilidade de utilizar livremente as contribuições que recebe, mas não em desacordo com a lei. Foge a qualquer raciocínio razoável e ponderado a pretensão de garantir fluxo constante e compulsório de recursos públicos às entidades sindicais, sem que lhes seja exigida a contrapartida de estarem obrigadas a demonstrar a boa e regular aplicação desse dinheiro público. Mantida essa realidade, é o melhor dos mundos para os entes sindicais e um notável exemplo de descaso e desleixo com o bem público por parte da Administração.

Apesar da realidade histórica de os sindicatos não prestarem contas regulares ao TCU das contribuições que recebem, tenho convicção de que essa prática está em desalinho com a Carta Política. No Estado Democrático de Direito, ninguém está acima da Constituição e da lei. Todos se submetem ao ordenamento jurídico, inclusive sindicatos, federações e confederações de trabalhadores e centrais sindicais.

A posição pessoal deste autor é a de que a livre associação sindical e a não-interferência estatal em sua organização podem conviver harmoniosamente com o interesse maior e legítimo de toda a Nação de que os recursos públicos sejam aplicados em fiel observância da lei. A verificação da legalidade, da legitimidade e da economicidade do gasto não se confunde com o seu mérito. A avaliação do mérito dos gastos das entidades sindicais, isto é, do juízo de conveniência e oportunidade na destinação dos recursos, realmente não pode ser objeto de controle pelo Poder Público. Porém, mesmo a discricionariedade tem limites, e eles estão na lei.

É certo que o Estado não deve se imiscuir na organização sindical, incluída aí a escolha dos objetivos e metas almejados, bem como de que maneira os sindicatos se estruturarão para alcançá-los. No entanto, não é justo com a sociedade brasileira que as entidades sindicais não respondam pelo uso do dinheiro público.

Cumpre lembrar que outras entidades que recebem recursos públicos são obrigadas a prestar contas. Os conselhos de fiscalização de profissões   regulamentadas,  são um exemplo. Tais entes recebem contribuições que têm a mesma natureza da contribuição sindical, e sujeitam-se à fiscalização pelo Tribunal de Contas.

Caso especial de o Conselho Federal e as seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) nos Estados estarem fora da jurisdição do TCU – entendimento firmado no Acórdão nº 1.765/2003-TCU-Plenário – decorreu do respeito à coisa julgada, que se concretizou em sede de outro ordenamento jurídico (Mandado de Segurança nº 797, julgado em 1951 pelo Tribunal Federal de Recursos). Destarte, os fundamentos para a exclusão da OAB da jurisdição da Corte de Contas não servem de arrimo para alijar as entidades sindicais dessa mesma jurisdição. Aquela não derivou da interpretação dos dispositivos da atual Carta Política, mas da obrigatória submissão à coisa julgada. Por não ser objeto deste artigo, opto por não desenvolver o assunto, mas registro minha discordância quanto a se falar de coisa julgada em relação a essa matéria específica, pois o seu regramento encontra expresso na Constituição de 1988, que inaugurou ordenamento jurídico diverso do vigente à data do trânsito em julgado da decisão no MS nº 797. O Tribunal Federal de Recursos fundou sua deliberação na Ordem Constitucional de 1946.

A diferença básica da fiscalização sobre os conselhos de fiscalização profissional e a que deveria ocorrer em relação às entidades sindicais, unicamente por força do inciso I do art. 8º da Constituição, residiria da impossibilidade de haver fiscalização meritória sobre o uso do dinheiro público (fiscalização de natureza operacional). Ou seja, não deve existir controle quanto aos fins dos atos praticados, mas sim quanto à legalidade dos meios empregados.

Inicio a conclusão reafirmando dois pontos. O primeiro: o veto presidencial ao art. 6º do PL nº 1.990, de 2007, não tem qualquer influência sobre a prerrogativa constitucional do TCU de fiscalizar a aplicação de todas as verbas federais, inclusive as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, tributos que são. A competência para o TCU fiscalizar a aplicação dos recursos públicos federais, em auxílio ao desempenho do controle externo a cargo do Congresso Nacional, tem sede constitucional. Por conseguinte, o comando legal, ou o seu veto, não a afeta.

O segundo ponto é a demonstração de inconformidade com o fato de as entidades sindicais não prestarem contas ao TCU dos recursos públicos de origem tributária que recebem.

Aduzo, portanto, haver interpretação equivocada da não-interferência estatal na organização sindical. As contas deveriam ser prestadas e julgadas sob o prisma de sua juridicidade (constitucionalidade e legalidade), pois a contribuição sindical é recurso público. O respeito ao princípio da não-intervenção deveria ser mitigado por outro, mais forte e vinculado ao Estado Democrático de Direito: o da prestação de contas.

Ao terminar, ressalto haver expressado posicionamento firmemente calcado em minhas convicções, mas o gosto pela dialética faz-me sempre ávido pela salutar troca de idéias com quem dele discorde. Não resta dúvida de que o assunto merece estudo mais profundo, com a participação de outros interlocutores, de forma a tornar a discussão mais rica e profícua.